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“海绵城市PPP”你知多少?

“海绵城市PPP”你知多少?

【概要描述】当前,我国城市雨水事业已经发展到一定阶段,可以考虑采用雨水排放许可、雨水管理收费等制度,这样既完善了雨水管理政策体系,也可增加海绵城市建设的筹资渠道,保障海绵城市PPP的可持续性

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  • 发布时间:2018-02-09 10:52
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  1.1海绵城市内涵及 PPP应用

  厘清海绵城市的内涵及系统组成是分析其PPP模式特点的基础。一般而言,海绵城市建设由低影响开发系统、城市雨水管渠系统以及超标雨水径流排放系统三个相互补充、相互依存的重要基础元素组成。而我国海绵城市的项目规模较大,不乏十平方公里以上的大型项目,牵扯着许多错综复杂的雨洪问题,因此目前海绵城市建设中也常常涉及河道治理、合流制溢流等综合项目。但不能忽略的,解决城市径流污染、排水防涝、水资源短缺等雨洪问题,是海绵城市建设的核心。

  如图 1左侧所示,海绵城市建设中包含的主要子系统,典型项目以及之间的衔接专业,都表明海绵城市涉及的项目具有多目标、系统性强、项目复杂及差异化明显、跨专业、跨主体等特点。针对不同特点的 PPP项目,其项目运作流程、风险分担机制、收益分配机制等都会有所区别。笔者大致总结了目前海绵城市建设中几类具有代表性的整体项目(开发地块、市政管网、流域综合整治等),围绕各自子系统中的典型项目,分析了它们在 PPP相关利益主体、运作模式、风险与收益机制等问题上的异同,对应图 1右侧所示。

  

 

 

图1海绵城市建设项目与 PPP模式大致联系图

  总言之,在海绵城市推进PPP模式的过程中,需要结合海绵城市建设项目及其 PPP模式的最显著特点,针对具体汇水区域或流域的典型问题,提供科学合理的“定制化的服务”。

  1.2海绵城市 PPP项目的特点海绵城市

  PPP模式是指利用社会资本,通过政府与企业的合作来实现海绵城市项目的建设与运营。通过以上对海绵城市系统及其与 PPP模式联系的分析,可以看出,海绵城市 PPP模式在实际操作过程中有如下显著特点。

  (1)项目类型多、系统性强且边界模糊

  海绵城市涵盖了低影响开发与绿色基础设施、市政管渠排水系统、超标雨水蓄排系统多个子系统,也涉及流域及河道的综合治理。因此海绵城市PPP项目包含了绿色与灰色、地上与地下、源头与末端等不同措施的组合,相互影响、关系复杂。当前,为了解决我国城市棘手的雨水问题,实现海绵城市综合目标,基于当地实际条件和重点问题的系统性解决方案就显得尤为重要,而这也使得海绵城市 PPP具有项目多、系统性强的特点。不同于边界条件清晰的污水处理厂 PPP项目,海绵城市涉及的水环境问题多,复杂程度也高,各项目间的边界区分及如何有效打包已成为 PPP模式必须要考虑的要素。因此,如果企

  业在策划海绵城市 PPP项目时,只注重商务而忽略其中的关键技术、系统复杂性和边界条件,就可能导致项目实施和后期绩效考核面临许多风险。

  (2)投资主体不一,项目公益性强

  对于开发地块、市政厂网、园林绿地、水系治理等不同的建设内容,海绵城市建设的投资主体通常各有不同。在源头低影响开发设施应用的主要区域内,既有政府为投资主体的公共建筑和道路,也有开发商为主体的住宅小区、商业综合体;对于大量市政管网工程以及公园绿地、道路绿地等开放空间的建设,部分城市是以地方政府或城投公司为投资主体,不过也有开发商被委托承担红线外公共项目建设的案例;而在水系的综合整治项目中,往往需要政府与企业共同参与建设,投资主体更为复杂。不同的投资主体对海绵城市 PPP项目的投目标和预期会有所不同,而在此背后,不可否认的是海绵城市建设项目都有

  一个共同特点,即项目的公益性特征。传统水务行业 PPP模式主要通过 BOT项目持有大量水厂、管网等城市“重资产”用以融资,采用使用者付费机制,通过在运营期内收取稳定水费产生回报。然而,海绵城市涉及的大部分项目,如老旧小区雨水系统改造、市政雨水系统改造、调蓄设施建设、河道截污及CSO处理等,均具有明显公益性质,基本不产生经营收益,大多数项目设施无法构成“重资产”以提升企业的融资能力。

  (3)项目运作模式多样化

  因各地方政府财政情况、城市基础设施建设和管理系统、PPP项目的策划各异,故各海绵城市 PPP项目具有运作模式多样化的特点。如政府与企业在合作的组织架构和操作模式上的不同,就会导致 PPP项目的股权分配、投资主体、责权关系和绩效考核等重要方面的不同。例如,南宁市那考河段PPP项目,由北京排水集团公司与南宁市政府出资代表(南宁市建宁水务投资集团有限公司)共同出资设立 PPP项目公司,政府与企业的合作期为 10年,由政府按照设定的绩效考核条件支付流域治理的服务费;镇江市海绵城市 PPP

  项目,采用政府与社会资本方共同组建专门的 SPV公司(Special Purpose Vehicle),通过 SPV公司完成海绵城市项目的融资、建设与运营工作,其中

  海绵城市的方案设计由政府委托设计单位完成;迁安市海绵城市 PPP项目选择将示范区内公共建筑、雨污水排水管网和厂站、末端河道与湿地综合打包,以“设计—融资—建设—运营”全过程的“DBFO模式”推进海绵城市建设,通过竞争性磋商方式选择社会资本方,以三里河末端水质作为绩效考核依据。

  (4)利益相关者多,协调关系复杂

  不同于轨道交通、保障房建设、自来水厂或污水处理厂等其他领域的 PPP

  项目,海绵城市建设和运营阶段同时涉及的业主、监管部门、责任主体等更纷杂。整个项目阶段往往需要财政、市政、城建、环保、水利、园林、城管等多个部门的分工与协调。例如,对于市政管网工程以及公园绿地等公共空间,建设阶段分别需要依靠市政及园林部门牵头实施建设管理工作,运营阶段根据各城市不同的管理体制来确定维护主体。对于建筑小区海绵城市建设或改造,多以开发商或地方政府为投资建设主体,但后期维护管理一般会移交给物业公司,过程中有时也需要 SPV公司进行协调。毫无疑问,海绵城市建设中多部门之间的协作管理是影响海绵城市 PPP项目推进、未来实施效果和绩效考核的重要因素和主要困难之一。

  2.推进海绵城市 PPP模式面临的问题

  从 2014年 5月 18日颁布的发改基础 [2014]981号文[9],以及两批 PPP示范目(首批 80个,第二批 206个)可以看出,现行 PPP项目多以交通基础设施、清洁能源、信息基础设施等具有较好经营性和长期收益的项目类型为主,水务行业的 PPP项目主要以污水处理厂提标改造、厂网一体化建设等经营性较强的项目为主。由于海绵城市建设自身的显著特征,污水或再生水这类项目的 PPP模式(含 BOT)难以简单复制于海绵城市建设项目。而从海绵城市 PPP项目推进的现况看,也确实存在不少问题亟待解决。

  2.1项目策划的系统性和科学性问题

  海绵城市建设的系统性既是一大特征也是一大难点。项目策划与打包应与各城市自身面临的实际雨水及其相关的水环境等问题、特征和条件紧密联系,具有很大的不确定和灵活性。项目包中以哪些项目为重点,哪些项目最紧急、见效快,它们又是一个怎样的汇水区域和系统关系,通过这些项目的组合最终是否能顺利达到当地海绵城市建设和绩效考核的要求等,直接关系到 PPP项目的成功与否和实施难度,在项目策划和打包前必须充分研究和认真分析。然而从目前掌握的海绵城市 PPP项目情况看,由于策划时对海绵城市与水环境的系统关系缺乏透彻的理解和分析,部分海绵城市 PPP项目汇水区关系复杂或混乱,建设内容针对性和系统性不强,造成治理方案各子系统之间的分割,缺乏流域或汇水区系统关系的科学性和合理衔接。以旧城区合流制区域的海绵城市建设及溢流(CSO)污染控制系统为例:由于旧城城市空间格局与排水系统的复杂性和局限性,以及污染物传输、溢流过程的随机性,系统实施方案应该包括源头控制、截留能力、调蓄设施及污水处理厂能力及工艺的匹配等多个部分,如果不能科学、合理地制定系统实施方案并统筹各子系统之间的衔接,只从局部角度出发进行治理,最终可能收效甚微,反而造成资本的浪费。因此,必须从 PPP项目策划初期,厘清项目汇水区系统关系,策划合理的项目打包,并与监测、评估与考核体系相呼应。

  2.2收益模式和政府支付能力问题

  海绵城市 PPP模式要吸引社会资本和企业的积极参与必须要解决的一个关键就是收益模式的问题。财金 [2014]76号文和发改投资[2014]2724号文均提,PPP模式是通过“使用者付费”及“必要的政府付费”获得合理投资回报。如前文所述,海绵城市 PPP项目公益性强,且我国并没有建立强制性的雨水排放许可制度和雨水收费制度,目前尚不具备“使用者付费”的条件,因此政府“购买服务”仍然是主要付费方式,新的收益模式和增长点仍有待探索。现有付费模式下,地方政府的支付能力和信用将会成为海绵城市 PPP项目极为重要的依靠和保障。而从以往和目前情况看,有些地方政府信用度不高,拖延支付的情况并不少见,一些公司通过分析地方的经济实力和政府的信用程度后,放弃参与某些海绵城市 PPP的竞争,可见,地方政府支付信用的风险已经成为海绵城市 PPP模式吸引力不足的重要因素之一。如果地方政府在短期利益的驱使下,通过过高的回报率,过长的特许经营期以吸引社会资本,但最终又缺乏承受能力,难以履行合同义务,直接危害合作方的利益,也会加剧地方债务风险。尽管财政承载能力评估能够一定程度上减少地方政府财政危机发生的概率,但从 10年以上服务期来看,地方财政支付能力仍存在许多不确定性。

  2.3绩效考核难度问题

  政府购买服务模式下,海绵城市 PPP项目的绩效考核是政府付费的主要依据。从实践经验看,绩效考核目标的可行性、风险构成及其分担、责任边界等仍有待考证。结合目前几个已有的海绵城市 PPP项目的策划与绩效考核体系看,尚存在一些明显问题,如绩效考核与建设内容不对应,绩效考核方案难以达到,对未来实现绩效存在的风险缺乏清晰的认知和明确的责任分担机制,考核方式简单等。举例来说,部分项目将河道局部汇水范围划入海绵城市 PPP项目包,完全以末端河道水质、水量评估海绵城市实施效果,但忽略了流域上游以及未划入PPP项目的其他汇水片区对河道水质、水量的影响。又例如,现有径流污染目标的考核方式主要依靠监测结果来进行评定,忽视了雨水系统及其设施的复杂性、降雨的随机性及季节变化等因素的影响,也会降低考核结果的合理性。目前掌握的多个海绵城市 PPP项目的边界条件和系统关系,已经清晰的表明未来的绩效考核将面临较大风险和问题,这给政府和企业按照绩效考核付费埋下了隐患。

  2.4长期运营维护问题

  按照财政部要求,PPP项目签署的合同至少具有 10年服务运营期,因此长期的运营维护管理也是海绵城市 PPP项目考核的重要一环。即便方案设计合理、施工建设到位,若没有长期稳定的、良好的运营维护作为支撑,其建设成效仍难以保证,这也是我国环境领域比较突出的问题。海绵城市PPP项目的后期运营维护工作本身较为复杂,再加上这类项目又容易受自然气候变化、上游开发或污染、城市整体的管理水平和市民环保意识等各种综合因素影响,维护期内很容易产生非技术性的责任纠纷问题,甚至最终导致绩效考核方面的困难或纠纷。因此,不同海绵城市PPP项目运营维护内容的划分、责任主体的界定、维护费用的计算、绩效评估及考核办法等,都需要在 PPP项目策划初期依据实际情况予以充分考虑和合理安排。

  3.海绵城市 PPP模式的要点与展望

  虽然海绵城市PPP项目在开展的过程中存在各种问题和挑战,但不可否认的是,海绵城市 PPP模式仍是一个值得坚持探索的新路径。随着首批试点城市建设的实施推进和第二批海绵城市试点的启动,海绵城市 PPP模式也在逐步深入和落地。结合上述发达国家在雨水系统 PPP模式上的经验,以及目前国内几个海绵城市 PPP项目推进中遇到的困惑,笔者认为有如下几点需要在 PPP项目落实中重点考量。

  3.1组建商业与技术联合的专业咨询团队

  PPP项目是一项参与者众多、组织结构复杂的系统工程。一个完善的 PPP项目需要协调公共部门与不同类型企业(包括承建商、运营商、投资机构等)之间的关系,以达到多方共赢的目的,因此咨询团队的作用就非常关键。根据上述美国马里兰州的案例,以及发达国家 PPP项目的经验,政府部门和企业通常按比例投入一定资本筹建 PPP项目公司(即 SPV),该项目公司通过银行等金融机构获得债券融资,并且分别与承建商、运营商、供应商签订建造合同、运营维护合同、设备采购或供货合同,其中建造合同可能是采取 EPC或其他承包形式。与此同时,政府部门将特许经营权转让给 PPP项目公司。上述过程之中,无论公共部门或是企业都需要聘请咨询团队(如技术、法律和财务)制定合理的 PPP项目方案,PPP项目的财务测算、风险评估、资金构成、物有所值评价、财政承载能力分析等工作主要由商业咨询团队来完成;技术层面,PPP项目的系统构成、边界划分、建设与运营费用评估、绩效考核体系等问题则需要专业技术咨询团队来支撑。图 2表明了一个典型的PPP项目中咨询团队与参与方建立的关系。

  

 

图 2 PPP项目咨询团队与公共部门、企业之间的关系

  鉴于海绵城市 PPP项目责任主体多、边界交叉及关系复杂,项目系统性和专业性强,一般的商业咨询难以高效地支撑如此复杂的水环境 PPP项目,必须由具有一定实力的技术咨询团队与商业咨询团队共同组建咨询团队,咨询团队的经验和综合能力对 PPP项目的成功与否具有举足轻重的作用。

  3.2政府与企业合作的风险共同分担

  海绵城市 PPP项目的服务风险应由政府和企业共同承担,项目过程中的每个环节都需要由最擅长的参与者负责,以降低设计、建设、运营维护、融资以及政策和监管过程中的风险。一方面,在 PPP项目立项阶段就需要将政府财政承载能力评估、物有所值评价(Value for Money)作为重要的考量因素,对整个项目生命周期内的风险、政府企业能力等进行判断;另一方面,政府在选择合作伙伴的过程中,一定要秉持公正公开充分竞争的原则,引入技术、财务、法律等专业公司,减少未来的合作风险。然而目前的情况是,许多具有资金和资源优势的央企国企或大型平台公司有着小公司不可比拟的“先天优势”,其超强的政府公关、资源整合以及融资能力可以更轻易从地方获取海绵城市 PPP项目。这类现象的存在,一定程度上削弱了市场竞争机制的有效性,弱化了对企业海绵城市技术能力的考量,可能会给政府和企业未来的合作留下隐患。因此,如何建立起合理的风险分担机制,以及公平的市场竞争环境,是未来必须要解决的重要问题。

  3.3制定合理有效的绩效考核体系

  作为 PPP项目服务的购买者,政府部门将制定明确、易计量、可监测的考核指标,根据企业完成情况进行付费。海绵城市 PPP项目的绩效考核体系是保障项目成功的核心要素,也是最难以制定的内容,必须根据项目特点以及水系统综合方案“量身定制”。从笔者参与的项目经验来看,合理的绩效考核体系应充分考虑流域和项目边界的划分,海绵城市整体建设项目的拆分和打包等,并根据水环境提升的长期性影响综合考虑运营期与试运营期的时间、达标难度、主要考核指标、监测点等绩效考核体系。

  3.4海绵城市建设的资金保障与政府信用的提升

  我国海绵城市建设资金的主要来源为中央财政的支持以及金融机构的长期贷款,与一些发达国家相比略显单一。发达国家雨水系统资金渠道的多元化集中体现在以下几方面:

  1)在PPP项目公司层面,SPV的融资方式有两种,即以实际参与项目建设和运营的公司为投资主体的股权融资和以银行或其他金融机构进行贷款的债权融资(债券融资提供 PPP项目的大部分资金,有时高达 80%-90%)。虽在我国财政部等各部委的政策文件中,已经提出上述融资方式的退出渠道,但却没有给出具体的细化条例,并没有完善的金融政策。

  2)在税费政策层面,除上一章提到的场地开发税(Development Charges)、雨水管理费外(Stormwater Fees),还有一种常与雨水费一同使用的债券形式(Credit Program)等等。

  3)国外许多城市常常通过打破多地区之间的行政管辖界限,共同融资以解决同一流域内复杂的雨水问题。在我国,其实已经做了一些雨水项目建设资金的新尝试,但是想要进一步突破,一定需要依靠好的政策、灵活的市场机制,完备的法律法规。海绵城市PPP模式是长达几十年的长期投资,通过发达国家雨水领域公私合作的案例可以看出,政府在海绵城市 PPP项目中有不可推卸的付费责任,一旦政府出现信用危机,企业将损失严重。因此,地方政府在推进海绵城市 PPP项目时,需要加强政府履责,提升政府的支付信用。当前财政部提出上级对下级的扣款机制,也是为了避免地方政府的违约行为,保障参与企业的合法权益。

  3.5建立城市雨水系统排放许可与收费制度

  根据全美 2014年的雨水设施调查报告可以发现,美国超过 40个州都使用或及雨水管理费用,并且各地方政府在雨水管理费的使用方式上有较高自由度。雨水服务费具有收费稳定、调价灵活的特点,已经成为美国雨洪管理资金的重要组成部分。当前,我国城市雨水事业已经发展到一定阶段,可以考虑采用雨水排放许可、雨水管理收费等制度,这样既完善了雨水管理政策体系,也可增加海绵城市建设的筹资渠道,保障海绵城市PPP的可持续性。

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